El TJUE declara que el régimen español para exigir la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión vulnera el principio de efectividad
El TJUE declara que España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad al adoptar y mantener en vigor las disposiciones impugnadas en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, que subordinan la reparación del daño ocasionado a los particulares por el Estado legislador por la infracción del Derecho de la Unión a tres requisitos acumulativos que tomados aisladamente o en conjunto, hacen en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización.
La sentencia del Tribunal de justicia de la Unión Europea de 28 de junio de 2022, declara que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad al adoptar y mantener en vigor las disposiciones impugnadas, en la medida en que estas someten la indemnización de los daños ocasionados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión al requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada; al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer ninguna excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable; a un plazo de prescripción de un año desde la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia del Tribunal de Justicia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada, sin abarcar aquellos supuestos en los que no exista tal sentencia, y al requisito de que solo son indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la fecha de dicha publicación, salvo que la sentencia disponga otra cosa., pues estos requisitos tomados aisladamente o en conjunto, hacen en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización.
A raíz de varias quejas formuladas por particulares, la Comisión inició, en 2016 un procedimiento contra el Reino de España ante una posible vulneración de los principios de equivalencia y de efectividad en la medida en que estos limitan la autonomía de que gozan los Estados miembros cuando establecen los requisitos que rigen su responsabilidad por las infracciones del Derecho de la Unión que les sean imputables. Al haber resultado infructuoso, dicho procedimiento concluyó y la Comisión inició un procedimiento de infracción.
El principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares por infracciones del Derecho de la Unión que le son imputables es inherente al sistema de los Tratados en los que esta se funda y es válido para cualquier supuesto de infracción del Derecho de la Unión por parte de un Estado miembro, incluido el legislador nacional, teniendo los particulares perjudicados derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos: que la norma infringida del Derecho de la Unión tenga por objeto conferirles derechos, que la infracción de esta norma esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre tal infracción y el perjuicio sufrido por esos particulares [Vid., SSTJUE de 26 de enero de 2010, asunto C‑118/08 y de 18 de enero de 2022, asunto C‑261/20]. Incumbe al Estado, en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, reparar las consecuencias del perjuicio causado, entendiéndose que los requisitos establecidos por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que los que se aplican a reclamaciones semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia) y no pueden articularse de manera que hagan en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización (principio de efectividad).
Según el Reino de España, el Derecho español contempla una serie de procedimientos que permiten reclamar una indemnización por una actuación dañosa de los poderes públicos al margen de los supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado, esto es, primero, la posibilidad de obtener una indemnización en el marco del recurso contencioso-administrativo contra el acto causante del daño, en segundo lugar la vía de revisión de oficio de los actos administrativos y finalmente el procedimiento de devolución de ingresos indebidos en el ámbito tributario, considerando así que no existe ninguna limitación en lo que se refiere a la invocación del Derecho de la Unión, a la posibilidad de que un juez nacional dicte una resolución acerca del respeto de dicho Derecho o a la obtención de la reparación íntegra. Sin embargo, el Tribunal estima que ninguno de los procedimientos o cauces jurídicos invocados por el Reino de España permite efectivamente a los particulares exigir responsabilidad del Estado legislador para obtener una indemnización por los daños que les hayan ocasionado las infracciones del Derecho de la Unión imputables a dicho Estado y no puede reprocharse a la Comisión que haya centrado el presente recurso únicamente en las disposiciones del Derecho español relativas a la exigencia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por las infracciones del Derecho de la Unión que le sean imputables, no cabe considerar que el análisis de la Comisión haya supuesto una inversión ilegal de la carga de la prueba.
La Comisión alega la posible vulneración de los principios de equivalencia y de efectividad pues los tres requisitos acumulativos del art. 32.5 Ley 40/2015 (LRSP) somete la indemnización de los daños causados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión, tomados aisladamente o en conjunto, hacen en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización, impresión que comparte el Tribunal, ya que estima establecer como requisito para que un particular pueda ser indemnizado por el perjuicio que le cause una infracción del Derecho de la Unión imputable al legislador nacional, que dicha infracción haya sido declarada previamente por el Tribunal de Justicia es contrario al principio de efectividad, ya que supeditar la reparación, por un Estado miembro, del daño que haya causado a un particular al infringir el Derecho de la Unión a la exigencia de una declaración previa, por parte del Tribunal de Justicia, de un incumplimiento del Derecho de la Unión imputable a dicho Estado miembro es contrario al principio de efectividad de este Derecho, pues la reparación del daño causado por una infracción del Derecho de la Unión imputable a un Estado miembro no puede estar subordinada al requisito de que una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con carácter prejudicial declare la existencia de tal infracción. Por otro lado, la Comisión tampoco niega que el ejercicio de la acción de responsabilidad del Estado legislador deba estar sujeta a un plazo de prescripción, ya que, por lo demás, es compatible de entrada con el principio de efectividad establecer plazos razonables de recurso de carácter preclusivo, aun cuando, por definición, el transcurso de estos plazos dé lugar a la desestimación, total o parcial, de la acción ejercitada.
El requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño (art. 32.5 Ley 40/2015) considera el Tribunal que es también contrario al principio de efectividad, puesto que no prevé una excepción para los supuestos en los que el ejercicio de la acción que dicha disposición impone ocasione dificultades excesivas o no pueda exigirse razonablemente a la persona perjudicada, lo que ocurriría cuando el daño derive de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa impugnable. El hecho de que el principio de efectividad solo se vulnere en raras ocasiones no puede justificar la violación de dicho principio. Por otro lado, teniendo en cuenta las obligaciones específicas que incumben a los legisladores nacionales en materia de transposición del Derecho de la Unión al Derecho nacional, en realidad no es inusual que la actividad de estos cause directamente un daño a los particulares. Así, afirma el Tribunal que en la medida en que el art. 32.5 de la Ley 40/2015 supedita la indemnización de los daños ocasionados a los particulares por el legislador español al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin prever una excepción para los supuestos en los que el daño derive directamente de una acción u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable.
El requisito de que el particular perjudicado haya alegado la infracción del Derecho de la Unión en el marco del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño y que tiene por objeto evitar dicho daño o limitarlo, la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada, so pena de no poder obtener la indemnización del perjuicio sufrido, puede suponer una complicación procesal excesiva, contraria al principio de efectividad. En efecto, en esa fase puede resultar excesivamente difícil, o incluso imposible, prever qué infracción del Derecho de la Unión declarará finalmente el Tribunal de Justicia.
En cuanto al dies a quo para exigir esta responsabilidad patrimonial del Estado legislador, como la reparación del daño causado a un particular por el legislador nacional como consecuencia de una infracción del Derecho de la Unión no puede estar subordinada, sin vulnerar el principio de efectividad, al requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado un incumplimiento del Derecho de la Unión por parte del Estado miembro de que se trate o de la que resulte la incompatibilidad con el Derecho de la Unión del acto u omisión que haya originado el daño, la publicación de tal sentencia en el Diario Oficial tampoco puede constituir, sin vulnerar el principio de efectividad el único punto de partida posible del plazo de prescripción de la acción que tiene por objeto exigir la responsabilidad patrimonial de dicho legislador por las infracciones del Derecho de la Unión que le sean imputables.
En cuanto a la posible vulneración del principio de equivalencia alegada por la Comisión, considera el Tribunal de Justicia que este no ha sido transgredido pues el principio de equivalencia no puede interpretarse en el sentido de que obliga a un Estado miembro a extender su régimen interno más favorable a todos los recursos interpuestos en un ámbito determinado del Derecho [Vid., STJUE de 26 de enero de 2010, asunto C‑118/08].