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5. Organización territorial

De acuerdo a lo establecido en el artículo 137 de la Constitución:

«El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las comunidades autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».

5.1. Sistema impositivo estatal: impuestos directos e impuestos indirectos

En España, el marco legal que define el sistema tributario está compuesto por las siguientes normas:

  • Constitución.
  • Ley general tributaria (58/2003, del 17 de diciembre).
  • Ley general presupuestaria.
  • Las leyes que regulan cada tributo.
  • Los reglamentos que desarrollan las leyes tributarias.

Como hemos dicho, el «tributo» es una noción general que abarca elementos como los «impuestos», las «tasas» y las «contribuciones especiales». No obstante, para simplificar, nos referiremos en general a «impuestos» y «sistema impositivo» para desarrollar los aspectos generales del sistema tributario, por ser además el «impuesto» el elemento tributario por excelencia, haciendo abstracción de que el sistema tributario incluye tanto los impuestos, como las tasas y las contribuciones especiales.

Así, los impuestos estatales se pueden clasificar en impuestos directos e indirectos, según que graven lo que se consideran manifestaciones directas de la capacidad económica de los contribuyentes (como la renta) o bien manifestaciones consideradas indirectas de la capacidad económica (como la transmisión y circulación de bienes y riqueza).

A) Impuestos directos

Son diversas las clasificaciones que pueden hacerse de los impuestos, pero la más conocida y utilizada es la que distingue entre impuestos directos e impuestos indirectos.

Son impuestos directos los que se aplican sobre una manifestación directa o inmediata de la capacidad económica: la posesión de un patrimonio y la obtención de una renta.

En definitiva, los impuestos directos gravan la riqueza en sí misma.

Siguiendo esta clasificación, los principales impuestos directos actualmente existentes en España son los siguientes:

  • Impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF). Este impuesto recae sobre la obtención de renta por parte de una persona física residente en España en el transcurso de un periodo impositivo concreto.
  • Impuesto sobre la renta de no residentes (IRNR). Este impuesto recae sobre la renta obtenida en España por personas no residentes en España.
  • Impuesto sobre sociedades (IS). Este impuesto recae sobre el beneficio que obtienen las empresas de su actividad con personalidad jurídica distinta de las personas físicas (sociedades y personas jurídicas). Concretamente, se aplica sobre el beneficio neto, es decir, que de los ingresos que obtiene cada empresa se restan los gastos que han sido necesarios para su obtención.
  • Impuesto sobre sucesiones y donaciones (ISD). Este impuesto recae sobre el capital que se ponga de manifiesto bien por una adquisición mortis causa (p. ej., una herencia) o bien por una adquisición inter vivos (p. ej., una donación). Solo afecta a las personas físicas.
  • Impuesto sobre el patrimonio (IP). A efectos del IP se considera patrimonio neto de una persona el conjunto de los bienes y derechos que posee (casas, tierras, cuentas bancarias, joyas, objetos de arte, etc.), restadas las cargas, deudas y obligaciones a las que esa persona debe hacer frente. Hay bienes que, sin embargo, están exentos del IP, como es el caso de la vivienda habitual de la persona y su ajuar doméstico, así como un determinado importe mínimo del valor del patrimonio que también queda exento (p. ej., con carácter general, solo se tributa a partir de 700.000 € de valor del patrimonio).
  • Impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito. Creado por la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica.
  • Impuesto para la sostenibilidad energética. Creado por la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética.
  • Impuesto sobre el valor de la extracción de gas, petróleo y condensados. Creado por la Ley 8/2015, de 21 de mayo, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos.
B) Impuestos indirectos

Son impuestos indirectos los que se aplican sobre una manifestación indirecta o mediata de la capacidad económica, entre otros, la circulación de la riqueza, bien por actos de consumo o bien por actos de transmisión.

En definitiva, los impuestos indirectos gravan la utilización de esa riqueza.

Son impuestos indirectos:

  • Impuesto sobre el valor añadido (IVA). La ley de este impuesto lo cataloga como un tributo de naturaleza indirecta que recae sobre el consumo, como manifestación de la capacidad económica susceptible de gravamen y, por tanto, desde un punto de vista económico, es el consumidor quien soporta el impuesto, aunque sean los empresarios y profesionales los obligados a ingresar las cuotas del impuesto.
  • Impuesto general indirecto canario (IGIC). Dado que el territorio de las islas Canarias no forma parte del territorio comunitario a efectos del IVA, se estableció un impuesto análogo al IVA que fuera aplicado en el territorio de esta comunidad autónoma.
  • Impuesto sobre la producción, los servicios y la importación (IPSI). Creado de manera análoga al IGIC, pero para los territorios de Ceuta y Melilla.
  • Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (ITP y AJD). Este impuesto tiene un ámbito de aplicación muy amplio y se subdivide en varias modalidades. Muy resumidamente, puede decirse que se aplica a las transmisiones (compraventas) de todo tipo de bienes y derechos, a determinadas operaciones que realizan las empresas y a actos que se tienen que documentar oficialmente (escritura de una casa y otros documentos notariales).
  • Impuestos especiales (II. EE). Estos impuestos recaen sobre:
    • Alcohol y bebidas alcohólicas.
    • Hidrocarburos.
    • Tabaco.
    • Matriculación de medios de transporte.

Su razón de ser, a parte de su gran capacidad recaudatoria, reside en la consideración de que el consumo de esos bienes genera costes sociales (pensemos en los costes sanitarios por abuso del alcohol o del tabaco y en la contaminación atmosférica de los coches y del uso de los hidrocarburos en general).

  • Impuesto sobre las primas de seguros. Creado por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
  • Impuesto sobre actividades de juego. Creado por la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.
  • Impuesto sobre los gases fluorados de efecto invernadero. Creado por la Ley 16/2013, de 29 de octubre, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras.

5.2. Sistema impositivo autonómico: impuestos propios y cedidos

El sistema de financiación y recaudación de las autonomías está regulado en la Ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas (Ley 8/1980, de 22 de septiembre), también conocida como LOFCA.

La Constitución impone una serie de límites en lo relativo a la facultad recaudatoria propia de las Administraciones autonómicas. Habrán de respetar en todo caso la reserva de ley de los elementos esenciales del tributo; tendrán que seguir el principio de territorialidad; no podrán crear tributos aduaneros, y tendrán que evitar la existencia de privilegios económicos y sociales, así como respetar el principio de solidaridad con respecto al resto de autonomías.

Además, las comunidades autónomas de régimen general o común (todas, exceptuando al País Vasco y Navarra) solo pueden establecer tributos propios sobre hechos imponibles no gravados por el Estado, o sobre materias no gravadas por las Administraciones locales. Esto hace que, en la práctica, el ámbito sobre el que las comunidades autónomas pueden establecer tributos propios es muy reducido. Así, a título de ejemplo, suelen existir tributos autonómicos propios de cada comunidad, que gravan aspectos como el juego, la contaminación o la explotación del medioambiente, los depósitos bancarios o las grandes superficies comerciales. Pero suelen tener una incidencia muy reducida en la mayoría de los contribuyentes, empresas o particulares. De hecho, será difícil para un contribuyente o ciudadano medio pensar siquiera en un tributo autonómico propio que le resulte conocido.

De esta forma, cada comunidad autónoma puede establecer sus propios tributos que serán únicos y diferentes de las demás comunidades, es decir, solo existen y se exigen en su propio ámbito territorial, y con los límites antes mencionados.

Pero, como las comunidades autónomas necesitan financiación, existen, por otro lado, una serie de impuestos estatales cuya gestión y recaudación ha sido cedida por completo a las comunidades autónomas, e incluso algunos aspectos de su regulación normativa, si bien su titularidad continúa perteneciendo al Estado. Estos son los denominados «tributos cedidos».

Entre los principales impuestos estatales son además impuestos cedidos a las comunidades autónomas, sobre los que estas tienen también ciertas competencias normativas, los siguientes:

  • El IRPF.
  • El IP.
  • El ISD.
  • El ITP y AJD.

Además, aunque sin competencias normativas, pueden también tener la consideración de tributos cedidos otros impuestos como el IVA (solo un porcentaje de su recaudación).

5.3. Sistema impositivo local: impuestos obligatorios y potestativos

Las Haciendas locales tienen a su disposición un conjunto de impuestos, cuyo establecimiento puede ser obligatorio, o en algunos casos potestativos. Son impuestos establecidos y regulados por el Estado, pero que se imponen en beneficio de las entidades locales (municipios principalmente). Respecto de estos «tributos locales», las propias entidades locales tienen ciertas competencias, aunque restringidas, de regulación y adaptación (generalmente la tarifa o ciertas bonificaciones o beneficios), que pueden llevar a cabo mediante las correspondientes ordenanzas fiscales.

Son impuestos obligatorios (deben exigirse obligatoriamente por todos los municipios):

  • Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI).
  • Impuesto sobre actividades económicas (IAE).
  • Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM).

Son impuestos potestativos (solo se exigen cuando hayan sido aprobados y regulados por los propios municipios mediante su ordenanza fiscal):

  • Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras.
  • Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos.
  • Impuesto sobre gastos suntuarios (grava los cotos privados de caza y pesca).

Las entidades locales distintas de los municipios (provincias, comarcas, mancomunidades, etc.) no pueden establecer ni exigir tributos, salvo algunos recargos sobre los anteriores impuestos.

Las entidades locales no pueden establecer ni exigir otros impuestos que los citados anteriormente.