Nulidad de pleno Derecho de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos aprobada en Madrid por defectos en su tramitación
El trámite de información pública y alegaciones no es un mero requisito formal, sino una garantía sustancial del procedimiento de elaboración de disposiciones generales. La exposición pública del expediente de una ordenanza fiscal constituye un requisito insubsanable de la legalidad del procedimiento. En el expediente sometido a trámite de información pública relativo a la Ordenanza Fiscal 8/2024, de 23 de diciembre, reguladora de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos, se omitió el anexo 6 donde se recoge el estudio de la generación de residuos por actividades económicas, resultando el informe técnico-económico excesivamente genérico. Esta omisión supone una vulneración de las garantías procedimentales básicas y del derecho de participación ciudadana, constituyendo un vicio de nulidad de pleno derecho de la Ordenanza.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid en su sentencia n.º 197/2026, de 20 de marzo de 2026, recaída en el recurso n.º 245/2025, ha declarado la nulidad de pleno Derecho de la Ordenanza Fiscal 8/2024, de 23 de diciembre, reguladora de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal, publicada, inicialmente, en el BOCM del pasado 27 de diciembre de 2024, y su rectificación posterior, en el BOCM de fecha 31 de diciembre de 2024, debido a que, sin el Anexo 6, el informe técnico-económico es excesivamente genérico, al no justificar la metodología, la forma de identificación de zonas homogéneas, determinación del nivel de generación de residuos, las técnicas empleadas, así como el análisis y los datos obtenidos.
La parte recurrente alegó como motivos de impugnación los siguientes: (1) El incumplimiento de los requisitos legales para aprobación de la tasa y sobre exposición pública del acuerdo provisional de la ordenanza fiscal; (2) Falta de motivación de los elementos de cuantificación de la tasa; (3) Los criterios de cuantificación, no se corresponden con el mandato contenido en la Ley 7/2022 que obliga al establecimiento de dicha tasa en consideración a la generación de residuos; (4) Insuficiente motivación del carácter no deficitario de la tasa; (5) Falta de publicación del anexo I, con la Ordenanza fiscal, incompleta delimitación del hecho imponible; (6) Vulneración del derecho de igualdad en la previsión de beneficio fiscal solamente para uso residencial.
La controversia principal se concreta en el motivo de impugnación consistente en la posible infracción sustancial del procedimiento legalmente establecido para la aprobación de la Ordenanza, por no inclusión del informe técnico-económico completo en el trámite de información pública, al no publicarse el Anexo 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4 del Informe Técnico Económico, afirmando la parte actora que la omisión de dicha documentación desnaturaliza el trámite de información pública y vulnera el cauce formal legalmente previsto, lo que determina la nulidad de pleno derecho de la Ordenanza, mientras que el Ayuntamiento de Madrid sostuvo que el informe técnico-económico es completamente exhaustivo e incluye todo aquello que la jurisprudencia ha ido delimitando como contenido necesario, conteniendo la información precisa, suficiente y completa que permite determinar los costes del servicio y los ingresos previstos, así como la metodología empleada para la determinación de las cuotas y los motivos que justifican el empleo de esa metodología, afirmando además que los anexos son informes auxiliares o de apoyo no exigibles por la ley, cuya posible relevancia queda desplazada cuando su contenido se incorpora al documento principal, evitando cualquier indefensión.
La Sala parte del análisis del procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales regulado en el artículo 17 del TRLRHL y de la exigencia del artículo 25 del mismo texto, que establece la necesidad de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el coste del servicio y la cobertura del mismo, destacando que la exposición pública del expediente constituye un requisito insubsanable de la legalidad del procedimiento, al ser una manifestación del derecho de participación ciudadana en los asuntos públicos derivado del art. 23 CE y del principio de audiencia del art. 105. a) CE. Concluye que la omisión o el carácter incompleto del informe económico-financiero en el expediente de una ordenanza fiscal, así como su falta de exposición en el trámite de información pública, supone una causa de nulidad de pleno derecho.
La Sala analiza la función del informe técnico-económico conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, señalando que no constituye un mero requisito formal sino una pieza clave para la exacción de las tasas, debiendo contener todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, de modo que de su lectura se desprenda no sólo el coste real o previsible del servicio, sino también la justificación razonada de los criterios de cuantificación de la cuota, permitiendo comprobar el cumplimiento de los principios tributarios y evitar la indefensión del administrado, siendo necesario que los interesados puedan conocer las razones que justifican la imposición de la tasa y los parámetros fijados para la liquidación de la cuota.
Aplicando dicha doctrina al caso concreto, la Sala señala que la Ordenanza tiene como finalidad dar cumplimiento al mandato del artículo 11.3 de la Ley 7/2022, que exige el establecimiento de una tasa que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, lo que implica la necesidad de identificar el comportamiento del generador de residuos y determinar la cantidad generada por cada tipo de inmueble o actividad, y que el propio Informe Técnico Económico reconoce que para dicha determinación se ha acudido a una contratación externa cuyo resultado se contiene en el Anexo 6, donde se recoge el estudio de la generación de residuos por actividades económicas.
Del análisis del contenido del Informe Técnico Económico y de los Anexos 6.1 a 6.4, la Sala concluye que estos últimos contienen la metodología, el diseño de la muestra, la obtención de datos, el análisis y los resultados necesarios para atribuir los residuos a las distintas actividades y zonas homogéneas, siendo fundamentales para la determinación de la tarifa por generación, mientras que el informe publicado se limita a reproducir resultados numéricos sin explicar el proceso seguido para su obtención, sin permitir conocer cómo se han homogeneizado distritos, cómo se han contabilizado los kilogramos de residuos por actividad o cómo se han distribuido entre los distintos inmuebles residenciales.
La Sala destaca que la justificación de la cuantificación de la tarifa por generación no puede limitarse a la exposición de datos finales, sino que debe incluir la explicación del proceso seguido para su determinación, incluyendo las operaciones, estudios y técnicas utilizadas, lo cual únicamente se contiene en el Anexo 6, por lo que su omisión en el trámite de información pública impide conocer el iter lógico seguido por la Administración, imposibilita la fiscalización de la racionalidad de los criterios adoptados y su falta de motivación genera indefensión al contribuyente, que no puede impugnar la veracidad o exactitud de los datos de base que dan soporte a su cuota tributaria.
El principio de "quien contamina paga" exige una correlación real y probada entre la generación de residuos y la cuantía de la tasa, que al no incorporarse el estudio que justifica el tonelaje atribuido a cada sector, no cumple la función jurisprudencialmente exigida, al no justificarse la trazabilidad entre la actividad económica y el residuo generado.
En consecuencia, la Sala considera que los anexos omitidos no constituyen información auxiliar, sino el núcleo fundamental del informe técnico-económico en cuanto contienen la base metodológica y justificativa de la tarifa por generación, siendo imprescindibles, por lo que su no publicación en el trámite de información pública y alegaciones supone una vulneración de las garantías procedimentales básicas y del derecho de participación ciudadana, constituyendo un vicio de nulidad de pleno derecho de la Ordenanza, debido a que, el trámite de información pública y alegaciones no es un mero requisito formal, sino una garantía sustancial del procedimiento de elaboración de disposiciones generales.