Los fines de política general que persiguen los partidos políticos no les otorgan per se legitimación para recurrir las normas. Recurso contra la amnistía fiscal
Por fin, en el día de ayer fue publicado el contenido de la sentencia del Tribunal Supremo, de 3 de marzo de 2014, que anecdóticamente fue filtrada a la ciudadanía incluso antes de su pronunciamiento -el pasado 26 de febrero- por el propio Consejo General del Poder Judicial.
A pesar de tan célere lanzamiento de la noticia -tal vez motivado por los intereses políticos en juego y por la importancia del régimen al que pertenece la norma impugnada, el de la conocida como ‘amnistía fiscal’, que materializa uno de los principales, si no el más prioritario objetivo que actualmente tiene marcado el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, cual es la persecución del fraude- hemos tenido que esperar semanas para poder acceder al texto de la sentencia en cuestión.
A pesar de todo, el contenido de la misma no ofrece ninguna novedad sustancial respecto de lo que viene siendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia: el Tribunal repasa sus sentencias más destacadas, recordando a medida que va analizando cada una de ellas los postulados que empleó en su momento con el fin de anticipar su propia doctrina que puede resumirse en los siguientes postulados:
- La jurisprudencia sobre la legitimación activa de las personas jurídicas resulta plenamente aplicable a los partidos políticos, de manera que este tipo de forma asociativa, por sí sola, no resulta razón suficiente para reconocer una legitimación activa general o de simple interés de legalidad para poder recurrir en el orden contencioso-administrativo disposiciones de carácter general.
El que se trate de un partido político no añade un plus en orden a la determinación de su legitimación activa, ni permite extender el ámbito del preceptivo interés legitimo de manera difusa a los objetivos o fines de interés de política general del partido. - El “mero interés de legalidad” no constituye, sin más, interés legitimo suficiente como para habilitar el acceso a la jurisdicción, sin que ello suponga una interpretación contraria al principio pro actione, independientemente de que sea un partido político quien recurra.
- El que los partidos sean el cauce de la participación política y concurran a la formación de la voluntad popular, no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier actividad administrativa, si no se aprecia una conexión específica con un concreto interés, actuación o funcionamiento del propio partido.
- No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política, sino que es necesario que pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado en su propia esfera de partido político, y no de manera hipotética, abstracta, general o potencial.
Estas dos últimas ideas son los pilares fundamentales sobre los que se ha construido la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia y que son las que han pesado para decidir también en esta ocasión.
Hace repaso el Tribunal Supremo en su sentencia de otras anteriores (STS de 6 de abril de 2004 -que denegaba la legitimación de Ezker Batua-Izquierda Unida para impugnar un Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se determinaba un contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario-, STS de 18 de enero de 2005 –que denegaba la del Partido Familia y Vida frente a la impugnación del art. 22 RD 27/2003, que modificaba el Reglamento del IRPF en lo relativo a la deducción por maternidad o la STS de 20 de enero de 2009, que inadmitía el recurso planteado por ARALAR contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra que aprobaba los nuevos estatutos de Caja Navarra) en las que sistemáticamente reiteró la idea de que “los partidos políticos constituyen instrumentos de participación política de los ciudadanos en el Estado democrático. … expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política….(pero esta) naturaleza les atribuye una función política de carácter general que no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier acto administrativo que pueda tener efectos políticos, si no se aprecia una conexión específica con su actuación o funcionamiento. No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política. Sostener la existencia en favor de los partidos de legitimación para impugnar cualquier acto administrativo por la relación existente entre los fines que aquéllos pueden perseguir según su ideología o programa de actuación y el sector político, social o económico sobre el que produce efectos aquel acto equivaldría a reconocerles una acción popular…”.
Pues bien, esa conexión específica es la que en alguna ocasión -recuerda el Tribunal- ha posibilitado la admisión de la legitimación de alguna formación política en la impugnación directa de una disposición normativa. Por ejemplo, en el caso de la STS de 14 de junio de 2010, en la que Convergencia Democrática de Cataluña recurría la sentencia del Tribunal Superior de Justicia que anulaba la decisión del Gobierno Catalán de realizar una campaña publicitaria para destacar sus mil días de gestión. La Sala reconoció la legitimación al partido político recurrente no por la posición que origina a los partidos políticos el art. 6 de la Constitución sino por su evidente interés legítimo, en la medida que "cuando CDC pide la anulación de la decisión de llevar a cabo esa campaña, lo hace, ciertamente, invocando la legalidad que estima vulnerada pero, también, y esto es la decisivo aquí, recurre porque esa campaña, realizada cuando ya se conocía la fecha de las inminentes elecciones, afecta negativamente a su posición ante los electores en la misma medida en que se beneficia la de los partidos que la han promovido desde el Gobierno…". Tal conexión específica, se da por hecho, no concurre en esta ocasión entre los postulados de la actuación política del partido recurrente -el PSOE- y la finalidad mediata e inmediata de la norma impugnada -Orden HAP/1182/2012 (Desarrolla la disp. adic. primera RDL 12/2012 por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit público)-, cual es la de regular la declaración tributaria especial, como paso previo al establecimiento del régimen sancionador asociado a la persecución del fraude fiscal.
Un último apunte de interés sobre el contenido de la sentencia: el principal argumento del partido recurrente en este procedimiento es el de que se le impide el acceso a la jurisdicción cuando fue él mismo quien presentó el recurso de inconstitucionalidad contra la ley que la Orden impugnada en esta ocasión desarrolla. A su juicio, se trata de una incongruencia.
El Tribunal Supremo señala al respecto que el partido recurrente desconoce con esos argumentos la diferente naturaleza que tienen el recurso de inconstitucionalidad contra una ley y el recurso contencioso-administrativo contra una disposición reglamentaria y es que, un partido político, por si solo, no tiene ninguna legitimación para la interposición del recurso de inconstitucionalidad, sino que la tendrán los Diputados y Senadores a título individual y en el número que alcance la cifra exigida, y que podrán o no coincidir con una misma formación política, grupo parlamentario o con varios de ellos –los partidos políticos no son los depositarios de la soberanía nacional, sino las Cámaras y los parlamentarios en su extensión-: “Frente al recurso contencioso-administrativo, el recurso de inconstitucionalidad constituye un control abstracto de la norma, es decir, al margen o independientemente de su concreta aplicación a un supuesto o caso concreto. Esto posibilita el examen del texto sometido al Tribunal Constitucional de manera directa, sin ningún tipo de mediación o filtro de ningún aplicador jurídico. No ocurre lo mismo en la jurisdicción en general, ni en el ámbito contencioso-administrativo, donde lo enjuiciado es precisamente la actividad o inactividad de la Administración, bien sea a través de un concreto acto administrativo o en el control de la potestad reglamentaria reconocida en el artículo 97 de la Constitución”.
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