El TEAC unifica criterio: el inspector-jefe no pierde la competencia para imponer la sanción por modificar la propuesta de resolución sancionadora del actuario-instructor

El Tribunal Económico-Administrativo Central, en su resolución de 16 de septiembre de 2014, en recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio fija como criterio que, cuando al amparo del art.  24.2 del RD 2063/2004 (Rgto. Régimen Sancionador Tributario), en un procedimiento sancionador en materia tributaria iniciado como consecuencia de un procedimiento de inspección, el inspector-jefe, órgano competente para imponer la sanción, modifique la propuesta de resolución sancionadora del actuario-instructor, sin llevar a cabo ningún acto de instrucción ni modificar el acervo probatorio, será competente para dictar y notificar la resolución del expediente el propio inspector-jefe que haya modificado la propuesta.

Alega el director recurrente que en los casos en los que los resulte aplicable el art. 24.2 del RD 2063/2004 (Rgto. Régimen Sancionador Tributario), no se realizan por el órgano competente para resolver actos de instrucción.

Así las cosas, se prevén dos formas distintas de proceder en aquellos supuestos en los que el inspector-jefe (órgano competente para resolver) discrepe de las actuaciones previas de instrucción del expediente sancionador:

• La recogida en el art. 24.1 del RD 2063/2004 (Rgto. Régimen Sancionador Tributario), caso de que estime necesaria la ampliación de las actuaciones de instrucción desarrolladas, en cuyo caso queda anulada la inicial propuesta de resolución sancionadora que será sustituida por una segunda propuesta que resulte de las actuaciones de instrucción complementarias que deberá ser notificada al interesado a efectos de formular alegaciones, siendo esta segunda propuesta formulada de nuevo por el instructor, pues en esta fase de instrucción se halla aún el procedimiento sancionador.
• La recogida en el art. 24.2 del RD 2063/2004 (Rgto. Régimen Sancionador Tributario), cuando el inspector-jefe no anula, sino rectifica, la propuesta de resolución sancionadora en los tres casos tasados reglamentariamente:
  
  
  • Cuando considere sancionables conductas que en la fase instructora se hubiesen considerado como no sancionables.
  • Cuando se modifique la tipificación de la conducta sancionable.
  • Cuando se cambie la calificación de una infracción de leve a grave o muy grave, o de grave a muy grave -como ocurre en el presente caso-.

Nótese que la característica común a estos tres supuestos es que el inspector-jefe discrepa en aspectos relativos a la valoración de los hechos y pruebas, hechos y pruebas que no son distintos de los ya acreditados en el expediente fruto de la labor de instrucción.

La comparación de ambas previsiones pone en evidencia la diferencia existente entre los casos en los que debe el inspector-jefe devolver el expediente al instructor para que complete o amplíe las actuaciones de instrucción desarrolladas, de aquellos otros supuestos en los no es preciso llevar a cabo más actuaciones de instrucción, pero se va a llegar a una conclusión distinta en la valoración de los hechos y pruebas ya acreditados en el expediente.

Es  la expresión “ordenar que se amplíen las actuaciones practicadas” la determinante pues “actuaciones practicadas” sólo pueden estar haciendo referencia a las “actuaciones de instrucción”. Refuerza esta conclusión la redacción del apdo. 2, pues del mismo se desprende que la modificación de la propuesta sólo puede serlo en términos de distinta valoración, en la fase de resolución del procedimiento y por parte del inspector-jefe, de los hechos ya acreditados y de las pruebas ya obtenidas en la fase previa y distinta de instrucción, de forma que se estimen sancionables hechos que se habían considerado no sancionables o se modifique la conclusión sobre la tipificación de las infracciones cometidas o se altere su calificación, no entrañando en ningún de estos casos la modificación de la propuesta de resolución la realización de nuevas actuaciones de instrucción.

Dado que conforme al art. 25.7 del mismo cuerpo legal, es el inspector-jefe el  órgano competente para dictar la resolución, resulta que al amparo de este precepto si rectifica  la propuesta, mantiene la competencia para dictar y notificar la resolución.

A mayor abundamiento, este precepto contempla la doble posibilidad de que el interesado preste o no su conformidad a la propuesta de resolución modificada por el inspector-jefe, advirtiendo que, en el caso de que preste su conformidad, la resolución sancionadora se entenderá notificada por el transcurso del plazo de un mes a contar desde el día siguiente. En este caso, pues, resultaría que, aun siendo modificada la propuesta, nunca sería necesaria ni posible la intervención de otro inspector-jefe, para dictar y notificar la resolución, pues necesariamente el órgano que  ha rectificado la propuesta y aquel por el que se entiende dictada la resolución son el mismo.

El hecho de que en el caso de que se preste conformidad se entienda dictada y notificada tácitamente la resolución por el propio inspector-jefe por el mero transcurso del tiempo, supone que el inspector-jefe no perdió la competencia por la modificación de la propuesta, pues de perderla no sería posible que se entendiera dictada y notificada. Y si no se pierde la competencia por ser modificada la resolución para el caso de una posterior conformidad del interesado no puede perderse por la posterior disconformidad del interesado, pues dejaría a la actuación del interesado la atribución de la competencia.