El TS avala la tasa por el servicio de protección prestado por la Guardia Civil en instalaciones nucleares, aun cuando los titulares ya están obligados a disponer de seguridad privada
Se abordan dos cuestiones: si la rectificación de una autoliquidación es una vía adecuada para cuestionar la constitucionalidad de una norma y si la existencia de una tasa para sufragar este dispositivo especial de seguridad es compatible con la Constitución.
La sentencia nº 634/2026 de 25 de mayo de 2026, del Tribunal Supremo, con nº recurso 8876/2023, aborda la impugnación de la tasa estatal creada por la Ley 34/2015 para financiar los servicios permanentes de respuesta de la Guardia Civil en el interior de centrales nucleares y otras instalaciones nucleares. El litigio se inició cuando la entidad titular de la Central Nuclear Vandellós presentó una solicitud de rectificación de la autoliquidación correspondiente a dicha tasa y pidió la devolución de las cantidades ingresadas, al considerar que el tributo era contrario a la Constitución y a diversas normas del ordenamiento jurídico.
Cuestión procedimental
La empresa sostenía que la creación de esta tasa vulneraba principios constitucionales y tributarios básicos, especialmente porque el servicio financiado formaba parte de las competencias exclusivas del Estado en materia de seguridad pública. También cuestionaba que pudiera configurarse como hecho imponible de una tasa un servicio de protección prestado por la Guardia Civil cuando los titulares de las instalaciones nucleares ya están obligados a disponer de servicios de seguridad privada. Además, alegaba que la cuantía exigida era desproporcionada y carecía de una memoria económico-financiera que justificase adecuadamente su importe.
La Administración rechazó inicialmente la pretensión. Tanto la Dirección General de la Guardia Civil como el Secretario de Estado de Seguridad entendieron que la rectificación de una autoliquidación no era el cauce adecuado para cuestionar la constitucionalidad de la norma que crea un tributo. Según este criterio, la solicitud no discutía errores en el cálculo de la deuda tributaria, sino la propia legalidad de la tasa, cuestión que debía plantearse por otras vías. Posteriormente, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid confirmó esta posición y desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa.
Sin embargo, el Tribunal Supremo corrige este planteamiento. Recuerda que su jurisprudencia ya había reconocido en varias ocasiones que el procedimiento de rectificación de autoliquidaciones y devolución de ingresos indebidos constituye una vía perfectamente válida para que un contribuyente cuestione un tributo cuando considera que la norma que lo regula es contraria a la Constitución o al Derecho de la Unión Europea. En consecuencia, declara erróneo el criterio seguido por la Administración y por el tribunal de instancia, anulando la sentencia recurrida en este punto.
Fondo del asunto
Una vez resuelta esta cuestión procesal, el Tribunal entra a examinar el fondo del asunto. Para ello analiza el origen de la tasa y el contexto normativo en el que surge. Explica que España asumió diversos compromisos internacionales dirigidos a garantizar la protección física de las instalaciones nucleares y de los materiales radiactivos frente a amenazas como el terrorismo, el sabotaje o la sustracción de material nuclear. Con el fin de reforzar esa protección, el Real Decreto 1086/2015 modificó la normativa existente e implantó unidades permanentes de respuesta de la Guardia Civil dentro de determinadas instalaciones nucleares. Paralelamente, la Ley 34/2015 creó una tasa destinada a financiar este servicio.
El Supremo considera que la existencia de una tasa para sufragar este dispositivo especial de seguridad es compatible con la Constitución. Aunque la seguridad pública es una competencia exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.29 de la Constitución, ello no impide que determinados servicios específicos prestados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad puedan generar una tasa cuando benefician de forma particular e individualizada a determinados sujetos.
La sentencia destaca que las centrales nucleares desarrollan una actividad económica privada sometida a una intensa intervención pública debido a los riesgos que implica. Precisamente por esa peligrosidad y por el carácter estratégico de estas instalaciones, el legislador puede imponer medidas adicionales de protección y hacer recaer sobre sus titulares el coste de determinados servicios públicos específicamente diseñados para ellas. El servicio prestado por la Guardia Civil no constituye una actuación genérica de seguridad ciudadana, sino una actividad singular y permanente destinada a prevenir amenazas concretas que afectan directamente a las instalaciones nucleares.
El Tribunal rechaza asimismo el argumento según el cual la existencia de servicios de seguridad privada impediría la creación de la tasa. A su juicio, ambos sistemas cumplen funciones complementarias. La seguridad privada forma parte de las obligaciones ordinarias de los titulares de las instalaciones, mientras que las unidades permanentes de la Guardia Civil aportan una capacidad de respuesta reforzada frente a riesgos especialmente graves. Por ello, la prestación del servicio público conserva su carácter individualizado y puede legítimamente constituir el hecho imponible de una tasa.
Respecto a la cuantía del tributo, la Sala recuerda que el importe fue fijado directamente por una norma con rango de ley. En estos casos, el control judicial es mucho más limitado, ya que los tribunales no pueden sustituir al legislador ni revisar libremente las decisiones adoptadas por éste. Solo cabría cuestionar la norma si existieran motivos suficientes para plantear una cuestión de inconstitucionalidad.
La recurrente alegaba que la tarifa vulneraba el principio de equivalencia, según el cual las tasas no deben exceder el coste del servicio prestado. No obstante, el Tribunal concluye que la empresa no aportó prueba suficiente para demostrar que el importe exigido superase de forma clara y manifiesta el coste real de las unidades de respuesta de la Guardia Civil. La Sala considera razonable que la cuantía se calcule en función del número de agentes destinados a cada instalación y entiende que no se ha acreditado una desconexión evidente entre los ingresos obtenidos mediante la tasa y los costes del servicio.
También se rechaza el argumento relativo a la ausencia de memoria económico-financiera. El Tribunal señala que este requisito tiene una importancia decisiva cuando se trata de ordenanzas fiscales o disposiciones reglamentarias, pero no constituye un presupuesto de validez de una ley formal aprobada por el legislador. Por tanto, la falta de una memoria de este tipo no puede determinar la nulidad de la tasa creada por la Ley 34/2015.
Conclusiones
Finalmente, el Supremo concluye que no existen razones para cuestionar la constitucionalidad de la norma ni para plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Considera que la tasa respeta los requisitos propios de esta categoría tributaria, responde a un servicio público efectivamente prestado y beneficia de manera particular a los titulares de las instalaciones nucleares.
En consecuencia, el recurso de casación se estima únicamente en lo relativo a la vía procedimental utilizada, al reconocer que la rectificación de autoliquidaciones era un mecanismo adecuado para plantear la controversia. Sin embargo, una vez analizado el fondo del asunto, el Tribunal confirma la validez constitucional y legal de la tasa y desestima definitivamente la pretensión de devolución de ingresos indebidos formulada por la empresa recurrente.