Declaración de incumplimiento y multa para España por no recuperar en plazo el IS beneficiado por las “vacaciones fiscales vascas”
Antes de entrar en materia, puntualizar que hablamos de incumplimiento del Reino de España, a pesar de que el telón de fondo sobre el que descansa el mismo no viene protagonizado por normas estatales sino territoriales, en concreto las normas dictadas por las Diputaciones Forales vascas que establecieron en las tres haciendas forales beneficios fiscales en el Impuesto sobre Sociedades para empresas radicadas en territorio foral que realizaran inversiones en activos materiales nuevos –crédito fiscal del 45% del importe de la inversión- y para empresas de reciente creación, en lo que se ha venido conociendo coloquialmente como “vacaciones fiscales vascas”.
Y es que el interlocutor necesario ante las instituciones europeas -Comisión y Tribunal de Justicia en este caso- es el Estado miembro y no sus subdivisiones políticas, de tal modo que aunque en este caso proceda analizar las consecuencias derivadas de la aplicación de normas emanadas del legislativo vasco -y sin poner en duda la incuestionable legitimidad del mismo-, es el Estado español quien debe defender su legalidad y asumir las consecuencias derivadas de la eventual carencia de la misma ante las instituciones europeas.
Entrando ya en materia, este conjunto de medidas fue declarado incompatible con el mercado común y calificado como ayuda de Estado por diferentes Decisiones de la Comisión Europea:
- Decisión 2002/820/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones.
- Decisión 2002/892/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España a algunas empresas de reciente creación de Álava.
- Decisión 2003/27/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Vizcaya en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones.
- Decisión 2002/806/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España en favor de algunas empresas de reciente creación en Vizcaya.
- Decisión 2002/894/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Guipúzcoa en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones.
- Decisión 2002/540/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España a algunas empresas de reciente creación en Guipúzcoa.
Esas declaraciones de ayuda de Estado iban acompañadas de una serie de obligaciones para España, quien era conminada a suprimir, sin dilación, el régimen de ayudas impugnado y a adoptar las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas declaradas contrarias al Derecho Comunitario.
Posteriormente, al no haber adoptado -dentro del plazo establecido al efecto- esas las medidas a las que resultaba obligado, la Comisión se ve obligada a acudir al Tribunal de Justicia en sendos recursos por incumplimiento, al objeto de que éste ponga de manifiesto el incumplimiento del Reino de España, quien de ese modo lo declara en su sentencia, de 14 de diciembre de 2006.
A continuación se inicia un procedimiento administrativo Comisión/Reino de España con el fin de establecer las líneas por las cuales se va a proceder a la recuperación de las ayudas y de que la Comisión supervise el cumplimiento de las obligaciones que le incumben a España al respecto, terminado el cual la Comisión concluye que España ha cumplido con las mismas, y que por ello entiende que no procede imponerle una multa coercitiva, pero que, no obstante, entiende que debe ser condenada al pago de una suma a tanto alzado, para lo cual acude de nuevo al Tribunal de Justicia. Pues bien, en este momento procedimental es en el que debemos situar la sentencia que es objeto de este comentario.
De nuevo enfrentan posiciones la Comisión y el Reino de España, en esta ocasión en lo que tiene que ver con la constatación de que se ha producido o no una ordenada recuperación de las ayudas declaradas ilegales.
La Comisión considera que España ha incumplido las obligaciones que le incumbían tanto derivadas de las Decisiones como de la sentencia relacionadas anteriormente, a lo que el Reino de España sale al paso, entre otros argumentos, con los siguientes:
- Recuerda que la aplicación de las normas fijadas en la Comunicación de la Comisión relativa a las ayudas de minimis (DO 1996, C 68, p. 9) permite a las autoridades españolas no recuperar los importes concedidos a los beneficiarios de los regímenes de ayuda que no rebasen el límite máximo de 100.000 euros por cada período de tres años, considerándose que por debajo de esa cantidad no estamos hablando de ayudas de Estado, dada su escasa repercusión sobre los intercambios comerciales y la competencia entre Estados miembros, por lo que no está obligado a recuperar las ayudas por debajo de esa cantidad.
- Sostiene que tiene derecho a conceder retroactivamente a los beneficiarios de los regímenes de ayudas las deducciones fiscales previstas por la legislación nacional, que no les fueron aplicadas por haberse beneficiado de las ayudas ilegales de que se trata.
El Tribunal de Justicia, en la sentencia que a la postre es objeto de este comentario, de 13 de mayo de 2014, concluye que el Reino de España no puede sostener fundadamente que ha adoptado, dentro de plazo -el fijado en el dictamen motivado emitido por la Comisión el 26 de junio de 2008-, todas las medidas necesarias para el buen desarrollo del procedimiento de recuperación de las ayudas ilegales de que se trata.
Pues bien, ese incumplimiento da carta blanca a que el Tribunal también atienda a la solicitud de la Comisión de que España sea sancionada al pago de una suma a tanto alzado a modo de castigo, que de nuevo vuelve a enfrentar sus posiciones con las del Reino de España, en esta ocasión en lo que tiene que ver con la determinación del quantumque debe alcanzar esa suma.
Por lo que tiene que ver con la Comisión (que entiende que dadas las circunstancias hablamos de un nivel 9 de incumplimiento):
- El retraso en la recuperación de las ayudas se ha producido durante 2.500 días a partir de la fecha del pronunciamiento de la sentencia del Tribunal de Justicia que obligó a España a llevarlo a cabo. Tal duración, en su opinión, es el resultado de la voluntad del Reino de España de retrasar la recuperación de las ayudas ilegales de que se trata. Señala, además que no le ha comunicado la existencia de las dificultades encontradas sino con posterioridad a la remisión del dictamen motivado de26 de junio de 2008, es decir, más de ocho años después de la adopción de las Decisiones controvertidas.
- La gravedad de la infracción, en su opinión, viene derivada del carácter fundamental de las disposiciones del Tratado de Funcionamiento de la UE en materia de ayudas de Estado. Según pone de manifiesto, más de 100 empresas se beneficiaron de los regímenes de ayudas en cuestión y que la cuantía de las ayudas pendientes de recuperación, que ascienden a 569.041.135,75 euros -un 87 % del total a recuperar-, revela la gravedad de la infracción.
- La Comisión precisa además que no se trata, por lo demás, del primer caso en que el Reino de España incumple sus obligaciones de recuperar de manera inmediata y efectiva ayudas ilegales e incompatibles con el mercado interior.
El Reino de España pretende salir al paso con argumentos como los siguientes (lo que le permite concluir que hablamos de un nivel 1 de incumplimiento):
- El retraso en la recuperación de determinadas cantidades no responde a una falta de cumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia, sino a una discrepancia sobre los criterios aplicables en el procedimiento de recuperación de las ayudas, cuya perpetuación en el tiempo es, en parte, responsabilidad de la Comisión.
- La infracción de que se trata afecta a una única región, que goza de una amplia autonomía y representa el 6,24 % del producto interior bruto (PIB) español, fijando el tanto alzado de base en 13 euros. Este rasgo específico implica, en su opinión, una disminución de la gravedad del incumplimiento, en la medida en que las consecuencias para los intereses generales y particulares están limitados.
Pues bien, el Tribunal de Justicia, recordando –art. 260 del Tratado de Funcionamiento de la UE- que es casi soberano a la hora de decidir si procede o no sanción, así como que no está vinculado por la propuesta de la Comisión, dirime, atendidas las circunstancias del caso, y concluye lo siguiente:
- Es incuestionable/-o que la duración del incumplimiento del procedimiento de recuperación de las ayudas ilegales de que se trata se ha prolongado durante más de cinco años con posterioridad al pronunciamiento de la sentencia del Tribunal de Justicia que obligó a ello, y recuerda que una recuperación tardía, posterior a los plazos señalados, incumple las exigencias del Tratado.
- La existencia de puntos de vista discrepantes con la Comisión, puesta de manifiesto por España, no es argumento válido, en su opinión, que justifique el retraso producido en la ejecución de la sentencia.
- Por otro lado, señala que, de la documentación aportada al Tribunal de Justicia, resulta que las autoridades españolas no se pusieron en contacto con la Comisión antes de recibir el escrito de requerimiento y que sólo comenzaron a someter detalladamente a dicha institución los problemas con los que se habían encontrado unos dos años después de que se dictara la sentencia que estaban obligadas a cumplir.
- Las normas en las que se basan tanto las Decisiones controvertidas como la sentencia del Tribunal de Justicia constituyen la expresión de una de las misiones esenciales atribuidas a la Unión, a saber, el establecimiento de un mercado común, así como que la acción de la Comunidad implicará un régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado interior. El hecho de que con la devolución de las ayudas de Estado declaradas ilegales e incompatibles con el mercado interior se elimine la distorsión de la competencia causada por la ventaja competitiva proporcionada por ellas y, por efecto de esta devolución el beneficiario pierda la ventaja de la que había disfrutado ilegalmente en el mercado respecto a sus competidores, revela la importancia de las disposiciones de la Unión infringidas en una situación como la que aquí se examina.
- Las ayudas ilegales de que se trata resultan particularmente perjudiciales para la competencia debido a lo elevado de su cuantía, así como al gran número de beneficiarios de las mismas, con independencia del sector económico en el que éstos ejercen sus actividades.
- A pesar de las discrepancias entre las partes respecto del grado de incumplimiento de las Decisiones controvertidas al final del plazo establecido al efecto, en términos absolutos, la cuantía de las ayudas ilegales pendientes de recuperación era elevada, y, por otro lado, más de la mitad de dicha cuantía no se había recuperado aún a fecha de interposición del recurso que da lugar a esta sentencia.
- No olvida el Tribunal el comportamiento reincidente de España, que ha sido ya objeto de varias sentencias que declaran un incumplimiento por su parte al no haber recuperado de una manera inmediata y efectiva ayudas declaradas ilegales e incompatibles con el mercado interior. A su juicio, tal repetición de comportamientos ilícitos de un Estado miembro, en un sector tan específico de la acción de la Unión, puede constituir un indicador de que para prevenir efectivamente la repetición en el futuro de infracciones análogas del Derecho de la Unión sea preciso adoptar una medida disuasoria, como la condena al pago de una suma a tanto alzado.
Pues bien a la luz de todo ello, el Tribunal de Justicia considera que en este caso está justificado condenar al Reino de España al pago de una suma a tanto alzado que valora en 30 millones de euros.
Dura sentencia por tanto para España, no tanto por lo elevado de la sanción sino por la advertencia que se encuentra implícita en los términos de la misma. Argumentos le sobran al Tribunal, como puede comprobarse una vez leídas las líneas que preceden a la presente, para ‘castigar’ al incumplidor con el fin de reprender y de, como ella misma señala, disuadir para que comportamientos como estos no se practiquen a futuro.
Queda ahora en el aire establecer responsabilidades internas y acordar quién y como soporta el coste económico derivado de esta sentencia y de la sanción que lleva implícita.
Véase el contenido de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 13 de mayo de 2014, que es objeto de este comentario.
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