1. Introducción
En la organización territorial del Estado que se diseña en el artículo 133 de la Constitución existen tres niveles de Administraciones públicas que tienen reconocidas competencias en el ámbito tributario:
- Estado.
- Comunidades autónomas.
- Entidades locales.
Los artículos 31.3 y 133 de la Constitución reconocen el principio de reserva de ley en material tributaria, de forma que los tributos de las entidades locales deben venir regulados en una norma con rango de ley.
Por otro lado, en el artículo 133.2 de la Constitución se dispone que las entidades locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Para ello se sirvió del Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales (LRHL), dictada al amparo del artículo 133.1 de la Constitución, de conformidad con el cual la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante ley.
En el artículo 1.2 de la LRHL se dispone que la aplicación de esta ley lo es en todo el territorio nacional sin perjuicio de los regímenes financieros forales de los territorios históricos del País Vasco y Navarra.
La LRHL diseña el marco general de recursos financieros de las entidades locales en el apartado primero de su artículo 2, estableciendo una relación de las distintas fuentes de financiación de las Haciendas locales.
De entre todos los referidos recursos, destacan por su especial trascendencia los tributos propios, los cuales constituyen la fuente básica de financiación de dichas entidades.
En este sentido, en el citado artículo 2.1 se establece que la Hacienda de las entidades locales estará constituida, entre otros recursos, por los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos.
En las Haciendas locales también están presentes los precios públicos, que a pesar de no tener naturaleza tributaria, deben ser estudiados junto con los tributos.
En consecuencia, los ingresos de las entidades locales se nutren de:
- Tasas y precios públicos.
- Contribuciones especiales.
- Impuestos y recargos sobre impuestos.
La efectividad de la potestad de las entidades locales para establecer y exigir tributos al amparo del artículo 133.2 de la Constitución exige que dichas entidades tengan cierta capacidad para desarrollar las siguientes actuaciones:
- Acordar la imposición de sus tributos propios.
- Desarrollar reglamentariamente las normas legales reguladoras de dichos tributos.
- Llevar a cabo la gestión de los mismos.
La potestad reglamentaria en materia tributaria desarrollada en el artículo 106.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), se ejerce a través de dos instrumentos:
- Por un lado, en la aprobación de las ordenanzas fiscales reguladoras de cada uno de sus tributos, en los que se recoge su régimen jurídico, en desarrollo de lo dispuesto en la LRHL.
- Y, por otro, en la posibilidad de aprobar ordenanzas fiscales generales en las que se regule la gestión tributaria de sus tributos, incluidos los procedimientos de recaudación e inspección.
En lo que respecta a la potestad para regular sus propios tributos, el artículo 15 de la LRHL dispone que las entidades locales podrán establecer los tributos propios de carácter potestativo y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales en las que se desarrolle el régimen previsto en la LRHL para estos tributos y que son los siguientes:
- Tasas.
- Contribuciones especiales.
- Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras.
- Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana.
- Impuesto sobre gastos suntuarios.
Asimismo, las entidades locales podrán aprobar las ordenanzas fiscales de sus tributos de carácter obligatorio en las que se desarrolle el régimen previsto en la LRHL para estos tributos, que son:
- Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI).
- Impuesto sobre actividades económicas (IAE).
- Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM).
En cuanto a la potestad para regular los aspectos relativos a la gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos locales a través de las ordenanzas fiscales, es el apartado 3 del artículo 15 de la LRHL el que dispone que las entidades locales ejercerán la potestad reglamentaria reguladora de los distintos tributos locales, bien mediante la aprobación de las ordenanzas fiscales específicamente reguladoras de la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales.
En definitiva, cabe afirmar que la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se circunscribe a la regulación de los tributos propios de dichas entidades, tanto los de carácter potestativo como los de carácter obligatorio, si bien en estos últimos su regulación puede limitarse a determinados elementos de los mismos que la LRHL permite la intervención municipal e, incluso, a carecer completamente de regulación, en cuyo caso, su exacción se ajustaría exactamente a lo dispuesto en la LRHL.
En cuanto a las competencias de las entidades locales en materia de gestión tributaria, se establece la delegación de competencias y colaboración entre Administraciones tributarias.
Las entidades locales pueden delegar sus competencias de gestión tributaria en otras entidades locales o en su respectiva comunidad autónoma.
De acuerdo al artículo 7 de la LRHL, la delegación de competencias se puede expresar en torno a los siguientes puntos:
- Objeto de la delegación.
- Entidades delegadas.
- Alcance y contenido de la delegación.
- Forma de la delegación.
- Ejercicio de las facultades delegadas.
- Revisión de los actos dictados en virtud de la delegación.
Por otro lado, el régimen de colaboración entre Administraciones tributarias previsto en la LRHL es sumamente abierto y ampara todo tipo de formas en todos los órdenes de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales.
Los ingresos de las entidades locales se recogen en el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, que consta de tres partes diferenciadas:
- Una primera parte de carácter general, en la que se pueden incluir todas aquellas normas que afectan a la exacción de los tributos locales, pero que no integran el régimen sustantivo propio de cada uno de estos.
- Una segunda parte, en la que se recoge el nuevo sistema tributario local en sentido estricto, esto es, la regulación específica y sustantiva de cada uno de los tributos locales.
- Una tercera parte, en la que se recogen los distintos regímenes fiscales existentes en el ámbito local, bien por razones históricas, bien por razones geográficas.