El Impuesto a las emisiones de vehículos catalán se salva de la inconstitucionalidad parcial de la Ley catalana del cambio climático

Imagen de la tierra y la contaminación por el cambio climático

El Tribunal Constitucional anula diversos preceptos de la Ley del Cambio Climático de Cataluña pero confirma la existencia de finalidad extrafiscal en el impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica creado por esta Ley, ya que no vulnera los límites del art. 6.2 y 6.3 de la LOFCA.

Mediante la Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, el Gobierno de Cataluña perseguía cinco finalidades:  reducir las emisiones de gases de efecto invernadero; reforzar y ampliar las estrategias y los en el ámbito del cambio climático; promover y garantizar la coordinación de todos los instrumentos de planificación sectorial relacionados con el cambio climático y la coordinación de todas las administraciones públicas catalanas, así como fomentar la participación de la ciudadanía, de los agentes sociales y de los agentes económicos; liderar la investigación y aplicación de nuevas tecnologías que contribuyan a la mitigación, así como a reducir la dependencia energética de Cataluña de recursos energéticos externos, a la descarbonización y a la desnuclearización y hacer visible el papel de Cataluña en el mundo, tanto en los proyectos de cooperación como en la participación en los foros globales de debate sobre el cambio climático.

Para ello, el art. 1 de la Ley 16/2017 establece que el instrumento para actuar contra el cambio climático serán los impuestos.

A la vista de esta ambiciosa declaración de intenciones ya se podía intuir que su aprobación no iba a dejar indiferente al Gobierno de España, y el 3 de noviembre de 2017, el abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, que ha resuelto el Tribunal mediante la Sentencia 87/2019, de 20 de junio de 2019, que ha sido publicada en el BOE de 25 de julio. El recurso es estrictamente competencial: denuncia la vulneración de las competencias estatales en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), puertos de interés general (art. 149.1.20 CE), legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma (art. 149.1.22 CE), legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección (art. 149.1.23 CE) y bases del régimen minero y energético (art. 149.1.25 CE). Asimismo, se impugna por contrario al art. 6.2 y 3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA) el impuesto autonómico regulado en los arts. 40 a 50 de la ley recurrida (Impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica).

Mediante providencia de 28 de noviembre de 2017, el TC acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y se  produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso, y desde el día en que apareció publicada la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros, suspensión que fue alzada mediante el  Auto de este Tribunal 36/2018, de 21 de marzo, salvo la referida al art. 19.4 de la Ley del cambio climático catalana.

Además del impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica, creado por la Ley 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono (cuya regulación contenida en dicha norma quedó derogada)  se crea el  Impuesto sobre las actividades económicas que generan dióxido de carbono y  el Impuesto sobre las emisiones portuarias de grandes barcos. La nueva regulación establecida en la Ley del cambio climático del impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica también fue objeto de impugnación en este recurso, pero considera el Tribunal que existen  diferencias sustanciales en los elementos esenciales del tributo entre el impuesto autonómico recurrido y el  Impuesto especial sobre determinados medios de transporte que impiden considerar al tributo autonómico incurso en la prohibición de doble imposición del art. 6.2 LOFCA. Así pues, el impuesto catalán sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica no grava el mismo «hecho imponible», en el sentido del art. 6.2 LOFCA, que el impuesto especial sobre determinados medios de transporte. Por otro lado, aunque el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica se asemeja más al impuesto autonómico: coinciden su objeto material (más amplio en el caso del Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, que incluye también a los vehículos no sujetos al impuesto autonómico según el art. 41 de la ley) y sujeto pasivo, y ambos tienen carácter periódico,  se diferencian en el modo de calcular la cuota tributaria, lo que revela la finalidad principalmente recaudatoria del impuesto local y extrafiscal o medioambiental del impuesto autonómico, por lo que el impuesto autonómico tampoco se solapa, en el sentido del art. 6.3 LOFCA, con el Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica.

Ahora, el Tribunal Constitucional considera que las comunidades autónomas no pueden decidir libre, aislada e individualmente si, y en su caso cómo, afrontan esta «transición energética», y la fecha en que debe conseguirse ésta, a modo de dies ad quem, pues solo el Estado se encuentra en la posición y tiene las herramientas para decidir y planificar esa transformación, por la necesaria coordinación con los restantes Estados miembros de la Unión Europea y con la propia Unión, con competencia en la materia, pues en un espacio sin fronteras interiores y libre circulación de mercancías, servicios personas y capitales (art. 26.2 del tratado de funcionamiento de la Unión Europea) solo actuando de manera conjunta puede afrontarse esa transformación.  No resulta admisible que para abordar el problema del cambio climático cada Comunidad Autónoma territorialice los objetivos de emisiones asignados a cada una de ellas como si de Estados miembros de la UE se tratara y establezcan si propia distribución de objetivos entre los distintos sectores, inmiscuyéndose en políticas industriales y económicas nacionales con total independencia de las decisiones adoptadas al respecto por el Estado.

Así, son nulos los siguientes preceptos de la Ley 16/2017 de Cataluña del Cambio Climático, pues exceden de la competencia de desarrollo y ejecución de la Comunidad Autónoma en materia de medio ambiente: el art. 4.e) (que define «edificio de consumo energético casi nulo»), el art. 7.3, sobre los presupuestos de carbono, del art. 19.1.a) el inciso «con el objetivo de reducir el consumo final de energía al menos un 2 por 100 anual para llegar como mínimo al 27 por 100 en el año 2030, excluyendo los usos no energéticos»], el art. 19.1.c) que fija como medida en materia energética la de impulsar un modelo energético en que el consumo de combustibles fósiles tienda a ser nulo, para que en 2030 se pueda alcanzar el 50% de participación de las energías renovables en el sistema eléctrico catalán para poder llegar al 100% de renovables en 2050, así como las contenidas en el art 19.2, 19.4 y el primer inciso del art. 19.6 «La planificación energética debe incorporar los objetivos de reducción de emisiones establecidos por la presente ley». También son nulos el art. 21.4 sobre la necesidad de desarrollar un plan de electrificación progresiva de los principales puertos para facilitar la conexión a la red eléctrica local de los barcos amarrados por el departamento competente en materia de medio ambiente; el inciso final del art. 24.3 artículo «y para que el sector de la automoción pase de un modelo exclusivo de caballos fiscales a uno de emisiones contaminantes», el art. 24.4 que establece la obligación de reducir en un 50% la dependencia de los combustibles fósiles, especialmente de los derivados del petróleo en el ámbito del transporte rodado y de los puertos de mercancías y deportivos en el horizonte del año 2040; el art. 51.3.b) que establece que los ingresos procedentes de la participación en sistemas de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de la Unión Europea, o de otros instrumentos de fiscalidad climática de ámbito estatal y las disp. adic primera (Objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero), séptima (Declaración del Mediterráneo como zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos); y el inciso de la disp. final quinta que dice «los ingresos obtenidos de la subasta de derechos de emisión del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero que se acuerden con el Estado y».

Por otro lado no se consideran inconstitucionales el art. 2.2.e) que enuncia como finalidad de la ley el establecer mecanismos que provean información objetiva y evaluable sobre todos los aspectos relacionados con el cambio climático, su evolución temporal y sus impactos. Tampoco contraviene la norma constitucional el art. 16.3 sobre interconexión de las redes de abastecimiento de agua; el art. 24.3 que prevé la promoción por parte del Gobierno catalán de las medidas necesarias en el sector de la automoción para que los vehículos motorizados nuevos no sean de combustión interna fósil a partir de 2030 y del art. 52.1 que establece que la supervisión, el control y el seguimiento en Cataluña de todas las actividades incluidas en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, transitoriamente hasta que se adopte un nuevo instrumento más eficaz de lucha contra el cambio climático corresponde al departamento competente en materia de cambio climático.